0명대 출산율, '정책 결정구조' 근본적 수술 필요 [인구정책 새로고침 上]

3년 연속 0.7명대 유력…정책 결정구조 놔두면 개선세 지속 어려워

▲5월 28일 경기도 고양시 CHA의과학대학교 일산차병원 신생아실에서 간호사들이 신생아들을 돌보고 있다. 있다. (뉴시스)

한국의 저출산은 인구정책 실패의 결과다. 우리와 경제·사회·문화적 배경이 비슷하고 합계출산율 감소세가 이어지는 다른 국가에서도 출산율이 한국만큼 낮은 경우는 드물다. 최근 출산율 반등이 이어지고 있지만, 정책과 통계 수치 변화의 시차를 고려할 때 정부 정책의 효과로 보기는 어렵다는 시각이 다수다. 전문가들은 출산율이 더 이상 떨어지기 어려울 만큼 떨어졌기 때문에 기술적으로 반등했을 가능성이 크다고 진단한다. 올해는 제5차 저출산·고령사회 기본계획이 수립되는 시기다. 새 정부가 정책을 추가하거나 기존 정책을 보완하는데 그칠 것이 아니라 ‘새로 만드는 수준’의 전환이 필요하다는 지적이 나온다. 본지는 [인구정책 새로고침] 시리즈를 통해 그동안 '비용과 효과'에 집중해 단기적 대책 마련에 그쳤던 인구정책을 긴 시각으로 접근해 근원적 해법을 찾으려면 무엇이 필요한지 집중 탐구했다. [편집자 주]

결혼이 늘고 정책 지원이 강화되면서 출생아 수가 11개월째 증가세를 이어갔다. 5월 출생아 수 증가율은 같은 달 기준으로 14년 만에 가장 높았고 혼인 건수는 6년 만에 가장 많았다. 그럼에도 합계출산율(이하 출산율)은 7년째 0명대에 머물고 있다. 올해도 3년 연속 0.7명대 출산율이 유력하다. 이제는 정책을 넘어 정책 결정 구조까지 수술이 필요한 시점이라는 지적이 나오는 이유다.

23일 통계청에 따르면, 5월 출생아는 전년 동월보다 3.8% 증가한 2만309명이었다. 2021년 5월(2만1922명) 이후 같은 달 기준으로 4년 만에 가장 많았다. 증가율은 2011년 5월(5.3%) 이후 14년 만에 가장 높았고, 증가 폭은 2015년 5월(785명) 이후 10년 만에 가장 크다. 올해 1∼5월 누계 출생아 수는 10만6048명으로 10만명을 넘어섰다. 작년 같은 기간과 비교하면 6.9% 늘어난 것이다. 1981년 관련 통계 집계 이후 가장 높은 증가율이다.

하지만 출생아 수 증가율은 올해 2월부터 급격히 둔화하고 있다. 이에 5월 출산율도 0.75명으로 0.02명 증가에 그쳤다. 통상 연간 출산율은 2분기 출산율에 수렴하는데, 월별 출산율은 4월 0.79명, 5월 0.75명이다. 출생아 증가세 둔화가 이어지면 2분기 출산율은 0.75~0.77명으로 예상된다. 이는 저출산·고령사회위원회(저고위)가 내놓은 올해 출산율 전망치(0.79명)보다 낮은 수준이다. 이런 상태라면 지난해에 이어 2년 연속 출산율이 증가해도 ‘반등’으로 해석하긴 어렵다. 장기 흐름상 최근 지표는 일시적으로 출산율이 회복됐던 2013~2015년처럼 ‘기술적 반등’ 패턴을 보여서다.

확실한 추세 반등을 위해선 저출산 대응정책은 물론, 정책 결정구조까지 근본적인 개편이 필요하다.

인구지표를 기준으로 저출산 대응정책은 제2차 저출산·고령사회 기본계획(이하 기본계획)이 시행된 2010년 이후 망가졌다. 2010년대 이후 청년층 수도권 쏠림, 이에 따른 혼인 지연·감소가 심화했는데도 정부 정책은 양육·보육비용을 지원하고 보육시설을 확충하는 데 집중됐다. 성과지표도 정책의 결과로서 인구지표가 아닌 예산 집행률 등 공급 중심으로 설계됐다. 이에 집행된 정책이 평가를 거쳐 정책의 수정·보완으로 이어지는 환류체계가 제대로 작동하지 않았다. 과거 저출산 대응정책을 ‘실기’라고 비판하던 윤석열 정부도 이런 오류를 답습했다.

정책실패에는 저고위의 구조적 문제와 기본계획을 마련하는 정책 결정구조의 문제가 복합적으로 얽혀있다. 저고위는 예산안 편성권이 없어 기본계획 마련 과정에서 기획재정부의 통제를 받는데, 기재부는 정책을 과제·문제가 아닌 세부사업 중심으로 평가한다. 이는 해결하려는 문제를 중심으로 각 정책이 유기적으로 연결되지 않는 ‘백화점식’ 기본계획 수립으로 나타났다.

여기에 기본계획 수립에는 한국보건사회연구원, 한국노동연구원, 한국여성정책연구원 등 정부출연연구기관 연구자와 각계 전문가들이 참여하는데, 전문가들은 각자의 이해관계나 신념체계를 중심으로 정책을 제안하고, 정부는 제안을 기계적으로 안배했다. 무엇보다 거듭된 정책실패에도 불구하고 기본계획 수립에 참여하는 전문가들은 거의 변동이 없다. 이런 문제들은 관성적 기본계획 수립과 분절적 정책설계, 단기성과 매몰 등의 원인으로 작용했다.

저출산 대응정책의 실효성을 높이려면 저고위 조직·권한 확대와 더불어 대대적인 인적 개편이 시급하다. 이미 저고위 민간·자문위원의 상당수는 임기가 만료된 상태다.