[최종찬 칼럼] 보육비 논란, 지방교육 자치제도 전면 개혁해야

국가경영전략연구원장, 전 건설교통부 장관

▲최종찬 국가경영전략연구원장, 전 건설교통부 장관

누리과정(3~5세 무상교육) 예산지원 문제가 해결되지 않아 어린 자녀를 둔 학부모들이 불안해하고 있다. 문제의 발단은 일부 시·도 교육감들이 어린이집 보육비는 지원 못 하겠다는 것이다. 사립 어린이집 어린이의 경우 월 22만원의 국고 보조금을 받고 있는데 이 지원이 중단되면 해당 학부모들에게는 큰 부담이 될 수밖에 없다.

일부 교육감들이 어린이집 지원을 중단하겠다는 논리는 본래 어린이집은 지자체 소관이었는데 중앙정부가 정책적으로 지원토록 하여 교육청이 맡게 되었고, 재원 사정이 안 좋아 어린이집을 지원하면 다른 교육사업에 지장이 있다는 것이다.

반면 정부는 유치원과 어린이집 어린이는 대상이 같으므로 동등하게 지원해야 하고, 지방교육 재정은 재원에 여유가 있다고 판단하여 2011년에 기재부가 교육부와 합의하여 교육청이 부담토록 하고 있다. 실제로 시·도 교육청의 주요 재원인 지방교육재정 교부금은 내국세의 20%로 해마다 늘어나고 있는 데 비해 초·중·고 학생은 계속 줄어들고 있다. 1990년 943만명이던 초·중·고 학생이 2015년에는 609만명으로 35% 줄어들었다. 2025년에는 545만명으로 줄어들 전망이다. 반면에 교육재정 교부금은 2010년 20조원에서 2020년에는 52조원으로 2.6배 늘어날 전망이다.

국가 전체적으로 복지비 등 재정수요는 늘어나는데 세입은 별로 늘지 못해 국가부채가 늘어나는 형편이다. 따라서 학생 수가 줄어들어 여유가 있는 지방교육재정에서 어린이집 지원을 부담하는 것은 국가재정 운영상 불가피한 것으로 이해된다.

보육비 지원으로 교육사업에 일부 어려움이 발생하면 지자체도 당연히 도와주어야 할 것이다. 그런데 우리나라는 아무 재원조달 능력도 없는 교육감이 책임지고 있고 지자체는 교육지원에 소극적인 상황이다.

그 이유는 우리나라는 교육자치와 지방자치를 엄격히 분리해 놓아 지자체는 교육에 지원만 할 수 있고 책임이나 권한이 없기 때문이다. 현재 지방교육재정은 70% 정도는 지방교육재정 교부금으로 중앙정부로부터 받고 나머지는 지자체 지원과 수업료 등 자체수입으로 조달한다.

현재 우리나라는 교육감을 지방자치와 무관하게 무소속 직선제로 선출하여 도지사와 교육감이 정치적 성향이 달라 협조가 안 되는 경우가 많다. 일전에 전국적으로 크게 문제가 된 무상급식도 공약은 교육감들이 하고 지자체에 돈만 내라고 하니 분쟁이 벌어진 것이다.

세계적으로 대부분의 국가는 지방자치와 교육자치가 통합되어 있다. 일본, 영국, 독일, 스웨덴, 핀란드 등은 지방교육이 사실상 지자체장의 책임 하에 이루어지고 있다. 즉 교육감을 지자체장이 임명하거나 교육청이 지자체의 소속기관으로 되어 있다. 미국의 경우도 대부분의 주는 주지사가 교육에 책임을 지는 형태이고, 우리나라와 같이 교육감을 무소속 직선으로 선거하는 주는 6개주에 불과하다.

일부에서는 교육의 정치적 중립을 이유로 현행 무소속 직선제의 교육감 선거가 옳다고 주장하나 논리적 타당성이 없다. 교육에 있어서 가장 영향력 있는 대통령, 교육부장관, 광역의회 의원이 모두 정치인이거나 정당의 영향력 하에 있는데 왜 교육감만 무소속으로 직선해야 하는가? 교육감을 직선으로 선출하는 것 자체가 교육을 정치에 휩쓸리게 한다.

초·중·고 교육은 주민의 핵심적인 관심사로서 지자체의 적극적인 지원이 필요하다. 금번 보육비 재원조달로 인한 분쟁은 현행 지방교육자치 제도에서는 해마다 반복될 가능성이 크다. 차제에 교육자치와 지방자치는 통합하는 것이 바람직하다. 교육행정의 전문성을 고려하여 교육감을 두되 시장이나 도지사가 광역의회의 동의를 받아 임명하는 제도를 검토해야 한다.