[김유찬의 세금과 사회 ] 바람직한 조세제도의 요건

홍익대 경영학부 교수, 전 한국조세재정연구원장

윤석열 정부가 세제개편안을 제시했다. 법인세, 상속세, 부동산과 주식에 대한 과세에서 소득과 자산이 충분한 이들의 세 부담을 대폭 줄여주는 것이 내용이다. 서민들의 부담을 줄여주겠다는 명분으로 끼워 넣은 소득세의 개편내용도 소득하위 계층보다는 소득상위 계층의 세 부담 경감 혜택이 더 크도록 설계되었다. 기재부의 설명자료에 따르면 소득세 개편으로 세액경감액의 최대치인 54만 원의 혜택을 받는 급여자는 7800만 원에서 1억5000만 원까지의 소득 구간에 위치한다. 소득이 1억5000만 원 이하이면 윤석열 정부는 소득하위 계층이고 그 이상은 소득상위 계층이라고 보는 것이다. 문법과 상식이 특수하게 형성된 사람들로 구성된 정부라고 볼 수밖에 없다.

국세청의 통계로 볼 때 연소득 7800만 원이면 우리나라에서 대체로 9분위에 속하는 소득자들의 평균이며 1억5000만 원이면 10분위에 속하는 소득자들의 평균이다. 국민 20명 중 가장 잘사는 한 명만이 소득상위 계층이라는 것이며 그 바로 아래 두 명의 고소득자에게 최대치의 소득세 경감 혜택을 주겠다는 것인데 이것을 서민을 위한 소득세제 개편이라고 포장하고 있다. 학계와 시민단체가 반발하고 있고 야당인 민주당도 준비할 것이다. 국회에서 정부안의 내용은 획기적으로 바뀌어야 한다.

바람직한 조세제도는 어떤 것일까? 조세는 정부의 재정조달을 목적으로 하는데 재원의 부담을 누구에게 더 부과하느냐가 경제뿐 아니라 정치의 핵심이 된다. 조세의 소득재분배적 측면, 즉 공평성의 문제가 감출 수 없는 가장 큰 관심사이다. 소득재분배 이전에 시장에서 획득되는 경제 주체들의 소득구조가 집중적이면 소득재분배는 더 강하게 요구된다.

바람직한 조세제도의 요건에 대하여 아담 스미스의 언급이 항상 인용된다. 평생을 독신으로 산 이 스코틀랜드의 학자는 과세는 공평해야 한다는 점을 우선적으로 강조했다. 18세기 후반의 그의 시대에서 효율성의 개념은 아직 등장하지 않았다. 과세의 명확성, 과세의 편의성, 징수 및 납세비용 최소의 원칙을 말했지만, 우리가 현재 생각하는 효율성의 개념과는 다른 것이었다.

현대 경제학에서 이해하는 효율성의 개념으로 조세제도가 추구하여야 하는 요건을 규정한 것은 1960~70년대에 활동한 미국의 재정학자 리처드 머스그레이브이다. 그는 조세가 추구할 가치로 공평한 세 부담 이외에 조세의 부담이 경제행위에 주는 영향을 최소로 할 것을 주문했다. 즉, 개별 주체들의 경제적 의사결정에 대한 중립성의 개념으로 효율성을 정의한 것이다. 그의 또 다른 요구는 경제안정화를 위한 재정정책이 가능하도록 조세제도를 구현할 수 있어야 한다는 것이었다. 이는 거시경제정책이 정부의 중요한 역할로 부각된 상황을 적절하게 반영한 것이라고 하겠다.

1970~80년대에 활동한 독일의 조세학자 할러는 추가적으로 개인 영역의 정보공개를 최소화할 수 있고 납세자들이 상대적으로 세 부담을 감지하기 어려운 것을 바람직한 조세제도의 특성으로 보았다. 현재도 활동하고 있는 노벨경제학상 수상의 진보적 경제학자 스티글릿츠는 바람직한 조세제도의 요건으로 정치적 책임성, 즉 투명성을 추가했다. 이는 할러가 언급한, 납세자들에게 가능한 한 낮게 세 부담이 감지되는 조세가 바람직하다는 생각과 정면으로 충돌하는 것이다. 조세의 정치경제적 성격을 잘 파악하고 있는 스티글릿츠는 납세자들이 세금의 부담을 잘 인지해야 세금을 사용하는 정치인들과 관료들의 행태를 통제하는 민주주의가 비로소 작동된다는 점을 설파했다.

모든 이들이 언급한 이상적인 조세제도의 성격은 ‘공평성’이다. 공평하지 못하다면 다른 어떠한 특성도 그 조세제도를 사람들에게 권할 수 없을 것이다. 아담 스미스 이후의 다른 학자들은 바람직한 조세제도가 갖추어야 할 특성으로 ‘효율성’을 들었다. 효율성은 공평성과 함께 조세제도의 바람직한 특성을 구성하는 두 축이다. 효율성의 개념을 명확히 하고 효율성 및 공평성에 대한 요구가 경제구조의 변화와 함께 어떻게 바뀔 수 있는지를 생각해볼 필요가 있다.

효율성의 개념은 본질적으로 중립성의 의미로 이해되고 있다. 재정학에서는 중립적인 세금이 경제 주체들의 의사결정 왜곡을 적게 야기하기 때문에 사회에 야기하는 초과부담이 최소화된다고 본다. 즉 조세의 개입이 없는 경우에 경제 주체들이 스스로의 이익을 극대화하는 선택을 할 것이므로 이 상태를 최선으로 보고 왜곡을 최소화하는 것이 효율적이라는 것이다. 그런데 현실에서는 정부들이, 자유주의를 표방하는 정부들도, 비중립적인 정책수단을 개입시키는 경우가 흔하다. 법인세에서 시설투자에 대한 세액공제, 연구개발(R&D) 투자에 대한 세액공제, 법인세율 인하, 금융소득에 대한 저율과세, 가업상속공제 등은 비중립적 과세이므로 엄밀한 의미에서 효율성에 위배되는 것이다. 이를 통하여 경제성장이 촉진된다는 논리에서 통상적으로는 효율성을 추구하는 정책으로 취급되는 경향이 존재한다. 오랜 기간 경제성장의 추구는 경제 전체의 효율성을 증가시켜 파이를 키우는 것으로, 재분배정책 즉 파이를 나누는 공평성의 추구와 충돌한다고 보는 시각이 지배적이었다. 이러한 시각은 교과서적으로는 분명하게 잘못된 것이다. 정부가 경제성장, 투자, 혹은 고용창출이나 지역활성화를 염두에 두고 선택하는 비중립적 정책수단들이 추구하는 목적에 이바지할 수는 있어도 그것이 경제학에서 혹은 바람직한 조세제도의 요건에서 추구하는 효율성에 해당하는 정책은 아니다.

종합부동산세 부과와 같은 정책은 효율성을 추구하는 정책이다. 경제학 교과서는 분명하게 말하고 있다. 토지와 같은 공급이 비탄력적인 재화에 대하여는 과세를 하여도 공급의 변화가 야기되지 않으므로 왜곡이 발생하지 않고, 따라서 초과부담도 발생하지 않는다는 것이다.

경제발전에 자본이 부족하던 시기와 현재와 같은 자본과잉의 시기에 공평 및 효율의 개념이 다를 수밖에 없고 현실에서 요구되는 바람직한 조세제도도 내용이 달라질 수 있다. 고용에 해롭고 투자에 이로운 세액공제, 낮은 법인세율, 가업상속공제, 자산 및 금융소득에 대한 비중립적 저율과세는 자본이 부족하던 시기에 필요했을지도 모른다. 그러나 자본이 넘치고 불평등으로 인적자원의 개발에 장애가 생기는 현재와 같은 시기에는 자본에 대한 특혜적 규정들을 폐지하는 것이 효율성과 공평성을 동시에 추구하는 길이다.