[논현로] 도시계획 개편과 새로운 용도지역 도입

이동현 (재)부산연구원 선임연구위원

‘국토 공간의 효율적 성장전략 지원’은 윤석열 정부 110대 국정과제이다. 그 주요 내용으로는 메가시티 조성, 강소도시·낙후지역 육성, 도시계획 개편, 국토 디지털화 등 4가지를 들 수 있다. 이 중 도시계획 개편사항으로 규제 없이 자유로운 개발을 허용하는 ‘도시혁신계획구역’의 도입과 주거·업무 등 도시기능을 융복합할 수 있는 ‘복합용도구역’의 도입이 함께 포함되어 있어 눈길을 끈다. 아직 그 구체적인 내용이 발표되지 않았지만, 개략적인 내용만을 볼 때 매우 파격적인 변화임에 분명하다.

우리나라의 도시계획은 기본적으로 용도지역제(Zonning)를 중심으로 구성되어 있다. 용도지역제는 토지이용을 규제하는 가장 기초적인 수단으로, 전국의 모든 토지를 용도지역, 용도지구, 용도구역으로 나누어 관리하는 제도이다. 도시계획의 주요한 목적인 합리적 도시관리와 토지 이용계획을 실현하기 위한 공적 규제에 해당한다. 토지이용 방법에 대한 규칙을 정함으로써 토지 및 건축물의 용도, 높이, 밀도 등과 같은 규제 항목을 통해 도시공간에 질서를 부여하고, 토지이용에 대한 ‘외부 불경제’를 막고자 하는 제도이다. ‘도시혁신계획구역’과 ‘복합용도구역’은 새로 도입되는 용도구역에 해당한다.

이러한 용도지역제의 근간은 ‘국토계획법’이다. 국토계획법은 국토의 토지이용 및 도시계획을 다루는 기본법적 위상을 지니고 있다. 2002년 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 국토계획법을 제정한 지 이제 20년이 지났다. 그동안 국토·도시 환경은 끊임없이 변화하였다. 국토계획법도 이러한 변화에 대하여 합리적으로 대응해야 하며, ‘용도지역제’ 또한 최근의 급격한 사회적 여건 변화를 수용해야 할 필요가 있다. 이번 국정과제에 포함된 ‘도시혁신계획구역’과 ‘복합용도구역’ 도입은 그 변화의 일환으로 이해할 수 있을 것이다.

이러한 새로운 용도구역 도입은 도심부의 경쟁력을 제고시키고, 도심에 양질의 주택을 공급하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 4차 산업혁명 시대에 다양한 첨단 산업들이 도심 내에 다른 기능과 융복합되어 입지 가능성을 열어주게 된다. 창조적 인재들이 한 곳에 모여 자유롭게 일하고, 놀고, 잠잘 수 있는, 기존의 용도 구분을 뛰어넘는 융·복합 산업공간이 만들어질 수 있다. 이를 통해 새로운 성장 동력 발굴과 경쟁력 강화 효과를 이끌 수 있을 것이다.

한편으로 우려되는 점은 개발수요가 많은 수도권에 유리한 제도가 될 수 있다는 것이다. 인구감소 등으로 개발수요가 줄어드는 비수도권에는 적용에 한계가 있을 수 있고, 오히려 수도권 집중을 유발할 수 있다. 현재 국토계획법 시행령에서 개별 용도지역에서의 허용 용도 및 밀도에 대해서 지역의 특성을 반영할 수 있도록 조례로 위임하고 있으나, 지방 도시의 경우 지역 여건에 맞는 적절한 운용이 이루어지지 못하고 있는 실정이다. ‘입지규제 최소구역’이나 ‘복합용도지구’ 지정 등을 통하여 용도지역상 최고용적률을 넘는 인센티브를 부여하거나 허용 용도를 완화해줄 수 있는 수단을 이미 갖추고 있으나 지방 도시에서는 활성화되지 못하고 있는 상황이다.

새로운 용도구역 도입을 위해서는 토지이용 규제 완화에 대한 사회적 공감대 형성이 필요하다. 그동안 민간의 각종 개발사업은 사업성 개선을 위하여 용도지역의 상향 조정을 전제로 하는 경우가 많았다. 용도지역의 범위를 넘는 고밀개발을 전제로 한 부동산 정책들을 예로 들 수 있다. ‘공공주도 3080+대도시권 주택공급 획기적 확대 방안’에서는 준주거지역에서 법적 상한 용적률 500%를 넘어서 700%까지 허용하는 계획안을 제시하였다. 특별건축구역 지정을 통하여 일조 및 채광기준 완화, 대지 내 공지, 상업시설 의무비율 등을 완화하였다. 규제 없이 자유로운 개발을 허용하는 ‘도시혁신계획구역’이 도입되면 자칫 악용될 우려가 있다. 철저한 계획적 관리 장치가 병행되어야 한다. 특히 민간사업자에 대한 특혜 시비도 불식해야 한다.

기존의 낡은 틀을 버리고 미래 변화를 담을 수 있는 새로운 용도지역제의 도입을 고민해야 하는 시점이다. 관건은 도시의 계획적 관리에 대한 원칙 확립과 예외적 허용과의 균형 있는 접점을 잘 찾아야 한다는 것이다. 이러한 제도가 전 국토에 미치는 영향을 잘 분석하는 등 운용에 대한 준비를 면밀히 해야 한다. 토지이용은 단순히 개인적인 문제로 그치지 않고 국민의 생존에도 영향을 미친다. 합리적인 토지이용관리는 지속 가능한 도시를 만드는 데 가장 중요한 요소이다. 따라서 공적 규제를 통하여 효율적이고 쾌적한 도시공간을 형성함으로써 국민들이 살기 좋은 도시를 만들어 나가야 할 것이다.